اصلاح ساختاری تأمین اجتماعی؛ عبور از تغییر مدیران و حرکت به سوی نظام چندلایه، رقابتی و انتخابمحور
دکتر داوود ادیب، رئیس اتحادیه صادرکنندگان صنعت مخابرات ایران طی یادداشتی در سیتنا نوشت:
جایگزینی یک مدیر با مدیر دیگر، بدون اصلاح قواعد حاکم بر سیستم، قادر به حل مسائل بنیادین نخواهد بود. یکی از چالشهای جدی و رو به گسترش محیط کسبوکار در ایران، نحوه تعامل بنگاههای اقتصادی، بهویژه شرکتهای تولیدی و دانشبنیان، با نظام تأمین اجتماعی است.
طی سالهای اخیر، فعالان اقتصادی بارها نسبت به برخی رویههای سازمان تأمین اجتماعی در زمینه حسابرسی دفاتر، تعیین ضرایب بیمهای قراردادها، مطالبه حق بیمه قراردادها و فرآیند صدور مفاصاحساب اعتراض داشتهاند؛ رویههایی که در مواردی به دلیل تفسیر موسع مقررات، عدم شفافیت کافی و تفاوت در نحوه اجرا، هزینههای پیشبینینشدهای را به بنگاههای اقتصادی تحمیل کرده است.
برای نمونه، در برخی رسیدگیها معاملاتی که ماهیت آنها صرفاً خرید کالا یا تجهیزات است، بهگونهای تفسیر میشوند که آثار و تعهدات یک قرارداد پیمانکاری بر آنها مترتب میشود. فارغ از بررسی حقوقی هر پرونده، تعدد و استمرار چنین اختلافاتی نشان میدهد که مسئله را نمیتوان صرفاً به عملکرد یک شعبه، یک مدیر یا یک بخشنامه محدود کرد؛ بلکه باید ریشههای ساختاری و نهادی آن را مورد بررسی قرار داد.
در اقتصادی که توسعه تولید، سرمایهگذاری، اشتغال و اقتصاد دانشبنیان از اهداف اساسی آن است، تعهدات بیمهای بنگاهها باید شفاف، قابل محاسبه، قابل پیشبینی و متناسب با ماهیت واقعی فعالیت اقتصادی باشد. عدم قطعیت در این حوزه، ریسک فعالیت اقتصادی را افزایش داده و بخشی از منابع مالی و مدیریتی بنگاهها را که باید صرف تحقیق و توسعه، افزایش بهرهوری، سرمایهگذاری، اشتغال و توسعه بازار شود، درگیر اختلافات اداری، بیمهای و حقوقی میکند.
مسئله فراتر از اصلاح چند رویه است
اصلاح فوری رویههای مورد اعتراض بخش خصوصی و جلوگیری از مطالبه وجوهی که فاقد مستند قانونی روشن و قابل دفاع هستند، ضرورتی انکارناپذیر است؛ اما برای دستیابی به راهحلی پایدار باید یک گام فراتر رفت و ساختار حکمرانی تأمین اجتماعی را نیز مورد بازنگری قرار داد.
تمرکز همزمان وظایف اجرایی، وصول حق بیمه، حسابرسی، اعمال مقررات و برخورداری از موقعیت مسلط در ارائه خدمات بیمه اجتماعی، در صورت فقدان تنظیمگری مستقل، شفافیت کافی و سازوکارهای مؤثر پاسخگویی و اعتراض، میتواند میان اهداف درآمدی سازمان و الزامات توسعه محیط کسبوکار تعارض ایجاد کند.
از این رو باید این پرسش بنیادین را مطرح کرد: آیا نظام تأمین اجتماعی ایران باید همچنان بر ساختاری عمدتاً انحصاری استوار بماند، یا میتوان با حفظ مسئولیت اجتماعی دولت، به سمت نظامی چندلایه، رقابتی، تنظیمگریشده و انتخابمحور حرکت کرد؟
تجربه جهانی؛ میان انحصار و خصوصیسازی کامل، راه دیگری وجود دارد
تجربه کشورهای مختلف نشان میدهد که اصلاح نظام بازنشستگی و تأمین اجتماعی الزاماً به معنای خروج دولت از این حوزه یا خصوصیسازی کامل آن نیست. در بسیاری از اقتصادهای توسعهیافته، نظامهای چندلایه شکل گرفتهاند که در آنها دولت، صندوقهای شغلی و حرفهای، کارفرمایان و نهادهای خصوصی در کنار یکدیگر ایفای نقش میکنند.
در کشورهایی نظیر هلند، دانمارک، سوئد و بریتانیا، طرحهای بازنشستگی حرفهای و خصوصی در کنار نظام عمومی از پوشش گستردهای برخوردارند. تجربه کشورهای عضو OECD نیز نشان میدهد حضور صندوقهای غیردولتی و حرفهای در کنار نظام عمومی، بخشی تثبیتشده از معماری تأمین بازنشستگی در بسیاری از اقتصادهای پیشرفته است.
نکته مهم آن است که در این الگوها دولت کنار نمیرود؛ بلکه نقش آن از تصدیگری انحصاری به سمت سیاستگذاری، تنظیمگری، نظارت، تعیین استانداردها و تضمین حقوق بیمهشدگان تغییر میکند.
بنابراین پیشنهاد برای ایران نیز نباید به مفهوم «خصوصیسازی کامل تأمین اجتماعی» یا واگذاری بیضابطه مسئولیتهای اجتماعی دولت تلقی شود. آنچه پیشنهاد می گردد ، حرکت تدریجی به سوی یک نظام چندلایه تأمین اجتماعی است که در آن، ضمن حفظ یک لایه پایه و حمایتی عمومی، امکان تأسیس و فعالیت صندوقهای خصوصی و غیردولتی بازنشستگی و بیمه بیکاری، تحت نظارت دقیق و سختگیرانه، فراهم شود.
حق انتخاب در کنار تنظیمگری قدرتمند
در مراحل بعدی اصلاح میتوان امکان انتخاب میان صندوقهای واجد صلاحیت را برای بنگاهها و بیمهشدگان مورد بررسی قرار داد. این تحول میتواند ابتدا بهصورت محدود و آزمایشی در بخشهایی از اقتصاد که از شفافیت مالی و اداری بیشتری برخوردارند، از جمله شرکتهای تولیدی و دانشبنیان، اجرا و پس از ارزیابی دقیق نتایج، درباره توسعه آن تصمیمگیری شود.
حق انتخاب میتواند صندوقها را به رقابت در کیفیت خدمات، بهرهوری، کاهش هزینههای اداری، شفافیت، مدیریت حرفهای منابع، بازده سرمایهگذاری و پاسخگویی به بیمهشدگان سوق دهد.
البته رقابت بدون تنظیمگری مقتدر میتواند خود منشأ مخاطرات جدید باشد. بنابراین قابلیت انتقال سوابق بیمهای میان صندوقها، تضمین حداقل حقوق بیمهشدگان، کفایت سرمایه و ذخایر فنی، حسابرسی مستقل، انتشار صورتهای مالی، شفافیت سرمایهگذاریها، جلوگیری از تعارض منافع و نظارت مستمر یک نهاد تنظیمگر مستقل باید از پیششرطهای چنین اصلاحی باشد.
تغییر مدیر، جایگزین اصلاح ساختار نیست
تحولات مدیریتی اخیر در سازمان تأمین اجتماعی و تغییر مدیرعامل این سازمان، بار دیگر موضوع رابطه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با سازمان تأمین اجتماعی و در سطحی بالاتر، کیفیت حکمرانی این مجموعه عظیم اقتصادی و اجتماعی را مورد توجه قرار داده است.
در روزهای اخیر تحلیلها و روایتهایی درباره اختلاف دیدگاهها و چالشهای مدیریتی و نهادی در پس این جابهجایی مطرح شده است. فارغ از صحت و میزان تأثیر هر یک از این عوامل، نباید اجازه داد تمرکز بر اشخاص، مسئله اصلی را به حاشیه ببرد. اگر بخش مهمی از مشکلات تأمین اجتماعی ناشی از ساختار، قوانین، حدود اختیارات، نظام مالی، شیوه وصول مطالبات و سازوکار حکمرانی آن باشد، جایگزینی یک مدیر با مدیر دیگر، بدون اصلاح قواعد حاکم بر سیستم، قادر به حل مسائل بنیادین نخواهد بود.
مدیران میتوانند در کیفیت اجرا و نحوه تعامل با ذینفعان تفاوت ایجاد کنند، اما نمیتوان انتظار داشت مشکلاتی که طی سالها و در نتیجه ساختارها و قواعد نهادی شکل گرفتهاند، صرفاً با تغییر مدیریت برطرف شوند. بنابراین تحولات اخیر باید به فرصتی برای عبور از «مدیرمحوری» به «اصلاح ساختاری و نهادی» تبدیل شود.
اصلاح تأمین اجتماعی؛ یک پروژه ملی
ابعاد اقتصادی، اجتماعی، حقوقی و بیننسلی سازمان تأمین اجتماعی به اندازهای گسترده است که اصلاح بنیادین آن را نمیتوان صرفاً به تغییر مدیرعامل یا تصمیمات یک وزارتخانه محدود کرد.
اصلاح این ساختار میتواند نیازمند بازنگری قوانین، اصلاح حدود اختیارات، بازطراحی نظام حسابرسی و وصول، تقویت سازوکارهای اعتراض و دادرسی، افزایش شفافیت سرمایهگذاریها، ایجاد تنظیمگری مستقل و نهایتاً فراهمکردن بستر قانونی برای فعالیت صندوقهای واجد صلاحیت دیگر باشد.
از این رو پیشنهاد میشود اصلاح حکمرانی تأمین اجتماعی بهعنوان یک پروژه ملی و راهبردی در دستور کار کشور قرار گیرد. دولت و مجلس باید با مشارکت قوه قضاییه، نمایندگان کارگران و کارفرمایان، تشکلهای اقتصادی و متخصصان مستقل، چارچوب این اصلاحات را تدوین کنند و با توجه به ابعاد فرابخشی و اهمیت ملی موضوع، در مواردی که اصلاحات نیازمند هماهنگی ویژه میان قواست، موضوع با مشارکت و حمایت سران قوا دنبال شود. مسئله تأمین اجتماعی بسیار بزرگتر از آن است که با تغییر یک مدیر یا اصلاح چند بخشنامه خاتمه یابد.
از تصدیگری به تنظیمگری
در الگوی پیشنهادی، نقش دولت حذف یا تضعیف نمیشود؛ بلکه از جهاتی مهمتر و تخصصیتر خواهد شد. دولت باید به جای اتکای صرف به تصدیگری، به تنظیمگر مقتدر کل نظام تأمین اجتماعی تبدیل شود؛ استانداردهای واحد تعیین کند، بر توانگری مالی و ذخایر صندوقها نظارت داشته باشد، از حقوق بیمهشدگان حفاظت کند، شفافیت سرمایهگذاریها را تضمین نماید و اجازه ندهد هیچ صندوق دولتی یا خصوصی خارج از قواعد شفافیت، پاسخگویی و سلامت مالی فعالیت کند.
در چنین ساختاری، حتی سازمان تأمین اجتماعی نیز از رقابت منتفع خواهد شد؛ زیرا کیفیت خدمات، بهرهوری، هزینه اداره، عملکرد سرمایهگذاری، شفافیت و رضایت بیمهشدگان به معیارهای واقعی ارزیابی عملکرد تبدیل خواهند شد.
پیام تجربه OECD برای ایران
تجربه کشورهای OECD نشان میدهد که انتخاب میان «انحصار دولتی» و «خصوصیسازی کامل» یک دوگانه اجتنابناپذیر نیست. راه سوم، طراحی یک نظام چندلایه، رقابتی و بهشدت تنظیمگریشده است؛ نظامی که در آن دولت تضمینکننده حقوق اجتماعی و ناظر مقتدر باشد، اما لزوماً تنها ارائهدهنده خدمات بیمهای نباشد.
این تجربه برای سیاستگذاری در ایران اهمیت اساسی دارد؛ زیرا نشان میدهد میتوان همزمان امنیت اجتماعی، پایداری صندوقها، حق انتخاب و رقابت را دنبال کرد، مشروط بر آنکه اصلاحات بر پایه مطالعات دقیق اقتصادی و محاسبات بیمهای و با توجه کامل به تعهدات بیننسلی طراحی شود
تأمین اجتماعی باید پشتیبان تولید باشد، نه منشأ نااطمینانی آن
نظام تأمین اجتماعی اساساً برای ایجاد امنیت اجتماعی، حمایت از نیروی کار و کاهش ریسکهای اقتصادی و اجتماعی شکل گرفته است. بنابراین نباید نحوه اجرای مقررات آن بهگونهای باشد که خود به منشأ عدم قطعیت برای تولیدکننده، سرمایهگذار و کارآفرین تبدیل شود.
اصلاح تأمین اجتماعی نیز نباید به تقابل میان «حقوق کارگر» و «حقوق کارفرما» تقلیل داده شود. یک نظام تأمین اجتماعی ناکارآمد در نهایت به زیان هر دو طرف خواهد بود؛ تضعیف بنگاه اقتصادی، سرمایهگذاری و اشتغال را کاهش میدهد و در نتیجه منابع حق بیمه صندوق نیز تحت فشار قرار میگیرد؛ همانگونه که تضعیف صندوقها مستقیماً امنیت آینده بیمهشدگان و بازنشستگان را تهدید میکند. بنابراین هدف اصلاحات باید ایجاد تعادل پایدار میان امنیت اجتماعی نیروی کار، پایداری مالی صندوقها و توان رشد و رقابت بنگاههای اقتصادی باشد.
جمعبندی و پیشنهاد راهبردی
رفع انحصار نباید به معنای تضعیف سازمان تأمین اجتماعی یا واگذاری بیضابطه مسئولیتهای اجتماعی دولت تعبیر شود. مسئله اصلی، ایجاد حق انتخاب در یک نظام بهشدت تنظیمگریشده و فراهمکردن امکان فعالیت صندوقهای واجد صلاحیت در کنار سازمان تأمین اجتماعی است. این تحول میتواند مرحلهای باشد: ابتدا اصلاح قوانین و رویههای مورد اختلاف؛ سپس ایجاد نظام تنظیمگری مستقل و استانداردهای سختگیرانه فعالیت صندوقها؛ و پس از آن، فراهمکردن امکان تأسیس صندوقهای غیردولتی و اجرای آزمایشی حق انتخاب برای گروههای مشخصی از بیمهشدگان و بنگاهها.
هدف نهایی باید رسیدن به ساختاری باشد که در آن: حمایت اجتماعی تضمین شود؛ حقوق بیمهشده محفوظ بماند؛ دولت تنظیمگر مقتدر باشد؛ صندوقها شفاف و پاسخگو باشند؛ بنگاه و بیمهشده از حق انتخاب برخوردار شوند؛ و هیچ نهاد بیمهای صرفاً به دلیل برخورداری از موقعیت انحصاری، خارج از منطق بهرهوری، شفافیت و پاسخگویی قرار نگیرد.
تحولات مدیریتی اخیر نیز باید ما را به یک پرسش بنیادینتر برساند: مسئله اصلی این نیست که چه کسی مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی باشد؛ مسئله این است که چه ساختاری باید بر نظام تأمین اجتماعی کشور حاکم باشد. اگر ریشه مشکلات ساختاری است، راهحل نیز باید ساختاری باشد؛ نه صرفاً تغییر اشخاص.
اصلاح تأمین اجتماعی را باید بخشی از اصلاح نهادی اقتصاد ایران دانست؛ اصلاحی که میتواند همزمان امنیت بیمهشدگان و بازنشستگان، پایداری صندوقها، کاهش ریسک فعالیت اقتصادی، توسعه تولید و رشد اقتصاد دانشبنیان را دنبال کند.
اگر این اصلاح با مطالعه تطبیقی، محاسبات دقیق بیمهای، اجماع میان ذینفعان و تصمیمگیری در سطح ملی و با حمایت و هماهنگی قوای سهگانه انجام شود، میتواند تأمین اجتماعی را از یکی از نقاط اصطکاک میان بخش مولد اقتصاد و ساختار اداری کشور، به یکی از زیرساختهای توسعه پایدار ایران تبدیل کند.
انتهای پیام