سیف‌الله نیک‌نامی، رئیس انجمن هوشمندسازی، در گفت‌وگو با خبرنگار سیتنا درباره اعتراض تشکل‌های تخصصی به بخشنامه شماره ۱۴۰۵/۳۲۲۵۸۱ مورخ ۱۴۰۵/۰۵/۱۲ سازمان برنامه و بودجه، اظهار داشت: بحث ما درباره این بخشنامه، یک اعتراض صرفاً صنفی نیست؛ موضوع، نحوه طراحی قراردادهای دولت و چگونگی مدیریت ریسک در پروژه‌های ملی است.

وی افزود: ما با اصل قرارداد فاقد تعدیل مخالف نیستیم و معتقد نیستیم که هر افزایش هزینه‌ای باید به دولت منتقل شود. پیمانکار باید ریسک‌های حرفه‌ای و قابل مدیریت خود را بپذیرد و نسبت به کیفیت، زمان‌بندی، بهره‌وری، مدیریت منابع و تعهدات فنی خود پاسخگو باشد. اما ریسک‌هایی وجود دارند که نه منشأ آنها پیمانکار است و نه امکان کنترل آنها را دارد. نمی‌توان این دسته از ریسک‌ها را صرفاً با درج عبارت «فاقد تعدیل» از نظام مدیریت ریسک خارج کرد.

نیک‌نامی تصریح کرد: ریسک با بخشنامه حذف نمی‌شود؛ فقط محل بروز و نحوه توزیع آن تغییر می‌کند؛ اگر یک قرارداد چندساله بدون هیچ سازوکاری برای مواجهه با تغییرات غیرمتعارف منعقد شود، ریسک اقتصادی پروژه از بین نمی‌رود؛ بلکه یا در قیمت اولیه پیمانکار پنهان می‌شود، یا باعث می‌شود شرکت‌های حرفه‌ای اساساً وارد مناقصه نشوند، یا در ادامه پروژه خود را به شکل کاهش کیفیت، تأخیر، اختلافات قراردادی و حتی شکست پروژه نشان می‌دهد.

قرارداد ارزان، الزاماً پروژه ارزان نیست

رئیس انجمن هوشمندسازی گفت: یکی از نکاتی که در سیاست‌گذاری قراردادی باید مورد توجه قرار گیرد، تفاوت میان «قیمت قرارداد» و «هزینه واقعی پروژه» است.

وی افزود: ممکن است دولت در مرحله مناقصه به یک قرارداد با قیمت پایین‌تر دست پیدا کند، اما اگر پیمانکار به دلیل برآورد نادرست ریسک نتواند پروژه را با کیفیت و زمان‌بندی مقرر اجرا کند، هزینه‌های ناشی از تأخیر، تغییر پیمانکار، دعاوی حقوقی، افت کیفیت و توقف خدمت، چندین برابر صرفه‌جویی اولیه خواهد بود.

به گفته نیک‌نامی، بنابراین هدف سیاست قراردادی نباید صرفاً پایین آوردن عدد قرارداد باشد؛ هدف باید پایین آوردن هزینه نهایی و ریسک شکست پروژه باشد.

مسئله اصلی؛ «انتقال ریسک» به جای «مدیریت ریسک»

وی با تأکید بر اینکه باید در فلسفه قراردادهای دولتی بازنگری شود، اظهار داشت: در یک نظام قراردادی حرفه‌ای، ابتدا باید ریسک‌ها شناسایی شوند، سپس احتمال و اثر آنها ارزیابی شود و در نهایت هر ریسک به طرفی تخصیص پیدا کند که بهترین توانایی را برای کنترل یا مدیریت آن دارد.

نیک‌نامی ادامه داد: اگر ریسک ناشی از ضعف مدیریت پیمانکار است، باید پیمانکار پاسخگو باشد؛ اگر ریسک ناشی از تغییر مشخصات یا تصمیم کارفرماست، باید مسئولیت آن مشخص باشد؛ و اگر با یک ریسک کلان، اضطراری و خارج از کنترل هر دو طرف مواجه هستیم، باید از ابتدا سازوکار مواجهه با آن در قرارداد تعریف شده باشد؛آنچه بخش خصوصی پیشنهاد می‌کند، انتقال ریسک از دولت به پیمانکار نیست؛ پیشنهاد ما انتقال از «ریسک نامشخص» به «ریسک مدیریت‌شده» است.

صنعت فناوری را نمی‌توان با الگوی قراردادهای سنتی مدیریت کرد

رئیس انجمن هوشمندسازی با اشاره به ویژگی‌های صنعت فناوری اطلاعات و ارتباطات گفت: قراردادهای فاوا، مخابرات، هوشمندسازی، امنیت سایبری، شبکه، مراکز داده و زیرساخت‌های دیجیتال از نظر ساختار هزینه و ریسک با بسیاری از پروژه‌های سنتی تفاوت دارند.

وی افزود: در یک پروژه فناوری، ممکن است تجهیزات، قطعات، نرم‌افزار، لایسنس، خدمات تخصصی و نیروی انسانی متخصص سهم قابل توجهی از هزینه را تشکیل دهند. بخشی از این مؤلفه‌ها نیز به نرخ ارز، زنجیره تأمین بین‌المللی، تحولات فناوری و بازار نیروی انسانی وابسته هستند.

نیک‌نامی تصریح کرد: ریالی بودن قرارداد به معنای ریالی و ثابت بودن همه هزینه‌های پروژه نیست. اگر بخش قابل توجهی از هزینه‌های واقعی یک پروژه تحت تأثیر متغیرهای بیرونی باشد، باید این واقعیت در طراحی قرارداد لحاظ شود.

وی افزود: در حوزه فناوری، یک قرارداد سه یا چهار ساله فقط یک قرارداد مالی نیست؛ در طول این مدت ممکن است فناوری تغییر کند، استانداردهای امنیتی ارتقا یابد، تجهیزات از چرخه تأمین خارج شوند یا الزامات جدیدی به پروژه اضافه شود. بنابراین قراردادهای این حوزه باید متناسب با ماهیت پویای فناوری طراحی شوند.

جنگ ۱۲روزه و جنگ رمضان؛ دو تجربه واقعی که نمی‌توان نادیده گرفت

نیک‌نامی با اشاره به تجربه جنگ ۱۲روزه و جنگ رمضان اظهار داشت: این رخدادها نشان دادند که ریسک‌هایی که در زمان انعقاد قرارداد ممکن است بسیار دور از ذهن به نظر برسند، می‌توانند در مدت کوتاهی به واقعیت تبدیل شوند و ساختار اقتصادی و عملیاتی پروژه‌ها را تغییر دهند.

وی افزود: در چنین شرایطی، یک کسب‌وکار فناوری ممکن است به طور هم‌زمان با اختلال در زنجیره تأمین، دشواری تأمین تجهیزات، افزایش هزینه‌های عملیاتی، فشار نقدینگی، تغییر شرایط مشتریان، محدودیت‌های ارتباطی و افزایش نیاز به تداوم خدمات مواجه شود.

رئیس انجمن هوشمندسازی تصریح کرد: هیچ پیمانکار حرفه‌ای نمی‌تواند در روز ارائه قیمت برای یک قرارداد چندساله، همه آثار یک بحران ژئوپلیتیکی یا امنیتی را پیش‌بینی و قیمت‌گذاری کند.

وی ادامه داد: تجربه جنگ ۱۲روزه و جنگ رمضان باید برای ما یک درس مهم داشته باشد؛ اینکه شرایط اضطراری نباید بعد از وقوع بحران وارد قرارداد شود. باید پیش از بحران، سناریوی بحران را در قرارداد دیده باشیم.

نیک‌نامی تأکید کرد: این به معنای آن نیست که با وقوع هر بحران، قیمت قرارداد به صورت خودکار افزایش پیدا کند. اتفاقاً اگر سازوکار از ابتدا شفاف باشد، دولت و پیمانکار هر دو می‌دانند چه شرایطی مشمول بازنگری است، آستانه آن چیست و فرآیند تصمیم‌گیری چگونه خواهد بود.

خطر اصلی؛ خروج شرکت‌های توانمند از مناقصات

رئیس انجمن هوشمندسازی در ادامه درباره پیامدهای اقتصادی بخشنامه گفت: یکی از نگرانی‌های جدی ما این است که قراردادهای پرریسک و فاقد سازوکار مدیریت ریسک، به تدریج شرکت‌های توانمند و حرفه‌ای را از مناقصات دولتی خارج کنند.

وی افزود: شرکت حرفه‌ای پیش از ورود به مناقصه، ریسک را محاسبه می‌کند. اگر ببیند بخشی از ریسک اساساً قابل محاسبه یا کنترل نیست، ممکن است تصمیم بگیرد در مناقصه شرکت نکند.

نیک‌نامی ادامه داد: در این شرایط، کاهش تعداد شرکت‌های توانمند به معنای کاهش رقابت واقعی است. در مقابل، ممکن است شرکت‌هایی وارد رقابت شوند که برای برنده شدن، ریسک واقعی پروژه را کمتر از واقعیت برآورد کنند؛این وضعیت در نهایت نه به نفع دولت است، نه بخش خصوصی و نه مردم؛ زیرا پروژه ملی باید توسط توانمندترین پیمانکار با یک قرارداد قابل اجرا انجام شود.

چهار راهکار برای اصلاح نظام قراردادهای فاقد تعدیل

نیک‌نامی درباره راهکار پیشنهادی تشکل‌های تخصصی گفت: ما معتقدیم باید از دوگانه ساده «با تعدیل/فاقد تعدیل» عبور کنیم و به سمت قراردادهای مبتنی بر مدیریت ریسک برویم.

۱. ریسک‌بندی قراردادها

وی ادامه داد: قرارداد کوتاه‌مدت و کم‌ریسک با قرارداد چندساله زیرساختی، پروژه‌ای با سهم بالای تجهیزات وارداتی یا پروژه‌ای که به نیروی متخصص وابستگی بالایی دارد، نمی‌تواند دقیقاً با یک قاعده مدیریت شود،عواملی مانند مدت قرارداد، ماهیت پروژه، سهم تجهیزات، مؤلفه‌های ارزی، سهم نیروی انسانی، سرعت تغییر فناوری و اهمیت زیرساختی پروژه باید در این طبقه‌بندی لحاظ شوند.

۲. تعریف «آستانه تغییر شرایط»

نیک‌نامی اظهار داشت: در قراردادهای فاقد تعدیل نیز باید از ابتدا مشخص شود اگر شاخص‌های اصلی هزینه یا شرایط عملیاتی به دلیل عوامل خارج از کنترل طرفین از یک آستانه مشخص عبور کردند، چه سازوکاری فعال خواهد شد؛این آستانه باید کمی، شفاف، قابل اندازه‌گیری و از پیش توافق‌شده باشد؛این کار هم از دولت در برابر درخواست‌های غیرمنطقی محافظت می‌کند و هم پیمانکار را از مواجهه با یک ریسک نامحدود نجات می‌دهد.

۳. تدوین شاخص تخصصی قراردادهای فاوا

رئیس انجمن هوشمندسازی گفت:پیشنهاد سوم، تدوین یک شاخص تخصصی قراردادهای فناوری اطلاعات و ارتباطات است که با همکاری سازمان برنامه و بودجه، وزارت ارتباطات، دستگاه‌های اجرایی و تشکل‌های تخصصی طراحی شود؛این شاخص باید وزن واقعی مؤلفه‌هایی مانند نیروی انسانی متخصص، تجهیزات، مؤلفه‌های ارزی، نرم‌افزار، خدمات پشتیبانی و سایر هزینه‌های تخصصی پروژه را در نظر بگیرد همچنین وجود چنین شاخصی می‌تواند تصمیم‌گیری را از حالت موردی و سلیقه‌ای خارج کرده و به سمت یک قاعده تخصصی، شفاف و قابل نظارت ببرد.

۴. ایجاد «ماتریس توزیع ریسک» پیش از مناقصه

وی ادامه داد: پیشنهاد چهارم، الزام دستگاه‌های اجرایی به تهیه ماتریس توزیع ریسک پیش از برگزاری مناقصه است،در این ماتریس باید مشخص باشد هر ریسک بر عهده چه کسی است و در صورت وقوع چه سازوکاری فعال می‌شود؛ برای مثال، ریسک ناشی از ضعف مدیریت، خطای فنی و عدم انجام تعهدات حرفه‌ای باید بر عهده پیمانکار باشد؛ اما تغییر مقررات، شرایط اضطراری، شوک‌های کلان و ریسک‌هایی که خارج از کنترل طرفین هستند، باید سازوکار مشخص خود را داشته باشند؛ این همان تغییری است که نظام قراردادی کشور به آن نیاز دارد: عبور از «انتقال ریسک» به «تخصیص هوشمندانه و مدیریت ریسک».

پیشنهاد تشکیل کارگروه مشترک دولت و تشکل‌های تخصصی

نیک‌نامی در ادامه گفت: انتظار ما از دولت، صرفاً اصلاح یک بند یا یک بخشنامه نیست. پیشنهاد ما این است که برای قراردادهای حوزه فناوری و زیرساخت‌های دیجیتال، یک کارگروه مشترک میان دولت، سازمان برنامه و بودجه، دستگاه‌های اجرایی مرتبط و تشکل‌های تخصصی تشکیل شود.

وی افزود: این کارگروه می‌تواند در یک بازه زمانی مشخص، چهار خروجی عملیاتی داشته باشد:

طبقه‌بندی قراردادها، ماتریس توزیع ریسک، سازوکار شرایط غیرمتعارف و شاخص تخصصی قراردادهای فاوا.

به گفته رئیس انجمن هوشمندسازی، این رویکرد به جای اینکه دولت را در مقابل بخش خصوصی قرار دهد، ظرفیت‌های دو طرف را برای طراحی یک نظام قراردادی کارآمد کنار هم قرار می‌دهد.

وی تأکید کرد: مشارکت تشکل‌های تخصصی در این فرآیند، صرفاً دفاع از منافع اعضا نیست. تشکل‌ها می‌توانند تجربه واقعی اجرای پروژه‌ها را به فرآیند سیاست‌گذاری منتقل کنند و از تصویب مقرراتی جلوگیری کنند که روی کاغذ منطقی به نظر می‌رسند، اما در میدان اجرا موجب شکست قرارداد می‌شوند.

دولت و بخش خصوصی، رقیب یکدیگر نیستند

رئیس انجمن هوشمندسازی در پایان گفت: دولت برای اجرای پروژه‌های تحول دیجیتال، هوشمندسازی، امنیت سایبری، ارتباطات و زیرساخت‌های دیجیتال به بخش خصوصی توانمند نیاز دارد و بخش خصوصی نیز برای سرمایه‌گذاری، حفظ نیروی متخصص و پذیرش تعهدات چندساله، به محیط قراردادی قابل پیش‌بینی نیازمند است.

وی افزود: بنابراین مسئله امروز نباید این باشد که «چه کسی ریسک بیشتری را تحمل کند؟» بلکه باید این باشد که چگونه ریسک پروژه را به شکلی منطقی، شفاف و قابل مدیریت میان طرفین توزیع کنیم؟

نیک‌نامی تأکید کرد:اگر هدف، کاهش هزینه دولت و افزایش بهره‌وری است، نباید صرفاً ریسک را از دولت به پیمانکار منتقل کنیم؛ باید ریسک را درست شناسایی، قیمت‌گذاری و مدیریت کنیم. پیمانکار توانمند، قرارداد متعادل و رقابت واقعی، سه ضلع اجرای موفق پروژه‌های ملی هستند.

انتهای پیام

گفت و گو از سارا استوار